(台灣水資源與農業研究院顧問)
台灣「稻米保價收購政策」與「公糧管理制度」上路超過半世紀，自1974年政府啟動實施稻米保價收購政策，這項制度以「確保農民收益、穩定糧價、供應軍需民食」為核心目標，曾在糧食生產不足的年代扮演舉足輕重的角色。
然而，隨著經濟快速發展，國人所得水準提高，社會經濟結構與消費型態轉變，以及國際經貿自由化，台灣稻米長期生產過剩，稻米保價收購政策逐漸成為農業發展的包袱與財政沉重負擔。若仍抱持舊有「價格保護即糧食安全」的思維，只會讓優良農地成為支領政府補助的水稻田或休耕閒置、而非種希望的良田。
稻米保價收購的歷史包袱
台灣1974年啟動稻米保價收購，政府採「生產成本加兩成」訂價與無限量收購，短期內確保農民收益，卻也迅速增產導致過度生產與倉儲飽和的危機。1978年，稻作面積暴增至六十餘萬公頃，糙米年產量超過兩百七十萬公噸，公糧倉庫爆滿、稻穀堆積如山難以處理，政府遂改為保價限量收購，推動「計劃收購」與「輔導收購」並行，期望平衡市場，卻未能有效抑制生產過剩。此外，又因政府將收購公糧盈餘大量稻米低價外銷引發美國抗議，1983年雙方舉行諮商並簽署MOU，限制台灣稻米出口至低所得水準國家、地區或援外。
再者，隨著國民所得提高與飲食西化，每人年均食米消費量自140公斤銳減至43公斤，稻米總消費量急速下滑。政府為穩定糧價與種稻農民收益，不斷透過增加稻穀收購量、調整收購價格因應，形成三段式保價收購制度：包括計畫收購、輔導收購與餘糧收購。此外，為紓解稻米生產過剩問題，也推動獎勵水旱田轉作雜糧、輪作或休耕等補助計畫。表面上保障了稻農收益，實則陷入稻米長期「產銷失衡、庫存高築、價值下滑」惡性循環。尤有甚者，每逢物價上漲或通膨，政府即面臨社會各界及民代要求提高稻米收購價格，或增加收購數量的巨大壓力，如2010年政府提高收購稻穀價格每公斤3元及補助收濕穀烘乾費2元，導致後續農民稻作面積由24.5萬公頃增加至27萬餘公頃，總產量增加至130～150萬噸，生產過剩問題更嚴重，持久難以解決。
WTO後矛盾與困境加劇 公糧虧損擴大
2002年台灣加入WTO後，承諾每年須以零關稅進口14.4萬公噸稻米配額，此舉使國內稻米市場更加飽和，公糧庫存量常年高達60～100萬公噸，遠超安全存量。為維持穩定價格與收購，政府每年須籌編公糧收購儲備基金或融資預算高達120～160億元；另為促成稻米供需平衡，推動稻田轉作雜糧….等對地環境給付計畫與稻米結構調整計畫等年度預算共約100億元，其中包括鼓勵農田不種稻休耕補助計畫經費約40億元。再者，公糧稻穀收購後須經烘乾、貯存、加工與管理，糙米成本每公斤超過30元，而後多數以低於成本三分之一的價格轉撥售予民間業者供釀酒、飼料或外銷，估計政府每年處理收購公糧稻榖的耗損、價差虧損或社會福利無謂損失（Dead-weight Welfare Loss)高達40～60億元。
「價格支持」型政策 成為國際談判軟肋
農業部自2025年推動「一集、二轉、3+3糧食產業全面升級計畫」，是在既有三段式稻米保價收購制度與收購總量不變之架構下，透由提高第二段稻穀保價每公斤１.５元、增加ㄧ、二段收購稻穀數量及減少第三段收購量，或增加各種補助標準等提高農民種稻收益；同時也提高鼓勵水旱田不種稻轉作雜糧、休耕等補助基準，確保優良農田種稻或不種稻皆能提高收益。然而，該政策在執行上充滿矛盾：一方面用增加補助鼓勵農民持續種稻；另一方面又提高離稻農民轉作或休耕補助誘因。這兩股政策力量彼此拉扯，使得政府既要穩定稻農收益，又要減少生產過剩，形成財政支出不減反增的弔詭局面。但提高國產稻米巿場價格之拉力道仍然不足，未來執行效果仍有待觀察。
更關鍵的是，現行稻米保價收購與公糧撥售制度，干預市場稻米價格，仍屬「價格支持」型之農業補貼，與WTO農業協定有關農業支持規範中被視為扭曲市場的「紅色補貼」性質相符，若未調整，恐成為目前台灣與美國正舉行台美雙邊經濟合作倡議及對等關稅談判、未來加入CPTPP談判障礙，台灣稻米面臨進一步開放或增加稻米進口配額量，更不利國內稻米產業的永續發展。
國際陸續廢除保價收購制度 台灣應思考政策轉型必要
全球主要先進國家早在1995年WTO成立後陸續推動農業政策改革，廢除農產品保價收購制度，照顧農民所得或農戶收益改以「所得支持」或「直接給付」取代「價格干預」。如歐盟透過農業改革計畫，採「所得與價格分離」（decoupling policy）原則，讓農民的收入支持不再與產量掛鉤，既維持農民收益，也減少市場扭曲。日本亦調整稻米保價收購政策，強化地方契作、品牌化與農村環境維護功能，成功轉型為兼具糧食安全與產業永續的雙軌模式。
台灣若要擺脫長期的財政負擔與結構性過剩，必須朝同樣方向改革。政策應以「階段性」、「可預期性」與「配套性」為原則，在不減少稻農既有權益的前提下，逐步降低稻穀保價收購價格，並以補償性給付(compensatory payment)取代價格支持。當市場價格與政府收購價趨於接近時，便是廢除保價收購制度的適當時機。
台灣稻米政策的核心，不應再只是補貼鼓勵種稻「買多少、收多少」，而是「如何讓種稻成為有競爭力的產業」。政府亦應儘速廢除實施近30年的休耕補貼計劃，避免優良農地閒置與資源浪費，並透過整合農民組織、集團栽培契作、生產區域化、品牌化行銷與食農教育，重塑稻米產業價值鏈，調整稻米產銷結構，提升產業競爭力。同時，應修正《糧食管理法》及相關法規，使公糧制度轉型為以市場為主導、以安全庫存為依歸的管理模式。今日重新檢討這項制度，已非僅是農政技術問題，而是認清真正的糧食安全，來自產業的韌性與市場信任，而非倉庫裡堆積如山的公糧。
(本文發表於台灣農業產學聯盟主辦的「永續韌性台灣農業研討會」，2025年12月13日)
