Sunday, July 14, 2024
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金門海巡隊小危機與台灣的外島管轄權(譚慎格)

(John J. Tkacik)

上個月,台灣管轄的離岸島嶼金門發生一場小型危機。金門曾以漳州腔閩南語發音的「Quemoy」之名,在美國廣為人知,但它很不利地恰好位於廈門灣的中央。幸好,這次危機與以往不同,似乎不是中國中央人民政府有計畫的挑釁。不論中國或台灣,都不希望事態升級。

北京視金馬為台灣與「祖國」臍帶

歷史表明,北京仍然將金門和其他台灣管轄的「離岸島嶼」(offshore islands),例如馬祖、東引、烏坵等,視為重要的地理據點,將台灣與「祖國大陸」聯繫在一起。因此,北京不太可能在這些島嶼上挑起任何危機,迫使台灣政府將其管轄權讓渡給中國。

台灣媒體將上個月發生在金門水域(基於個人情感因素,我還是將金門稱為「Quemoy」)的首次對抗,描述為一場暴力衝突。在情人節(二月十四日)那天,一艘被台灣媒體指為「三無快艇」的廈門「漁船」越界捕撈,遭到台灣海巡隊員駕駛小型巡防艇取締。這艘盜捕船拒絕服從台灣海巡隊的「停船」命令,不僅沒有撤離台灣管轄的水域,反而加速蛇行以規避台灣執法船登檢。好幾家台灣媒體的報導暗示,這艘中國「快艇」蓄意衝撞台灣海巡署巡防艇「多次」,但由於巡防艇在高速追逐的過程中,船上負責錄影蒐證的海巡隊員必須緊抓船身,竭力保持平衡,因此海巡署並未證實或否認這種說法。

不知基於何種原因,這艘中國漁船的船長突然高速轉彎,導致他的船翻覆,造成他和另外一人喪生。在這起事件中,據稱中國海警也曾與這些亡者發生過不愉快的遭遇。可想而知,每當這種海上對抗造成人命折損時,都會引起相當多的責難。不管過錯應由何者承擔,如果中國公民—無論名聲好壞—在這類遭遇中喪命,中國政府都勢必會採取強硬立場。而且他們也的確這麼做了。

不認「禁限制水域」 中方登檢台船

中國國務院「台灣事務辦公室」(TAO)駁斥台灣海巡署可以在金門「限制」水域合法執行捕撈和查緝走私規定的說法,堅稱「根本不存在所謂『禁止、限制水域』一說」,「一切後果由台方承擔」。

中國國台辦很清楚,至少從一九九二年十月七日台灣最近一次修訂《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》以來,兩岸已經默認在中國廈門市水域金門部分的海上執法方面,存在事實上的分割管轄。不過,這並不妨礙中國擺出受害者的姿態。中國海警局被賦予挽回顏面的任務。

美國務院聲明 關注台海「現狀」

在這起「快艇」悲劇發生幾天後的二月十九日,一艘載著觀光客前往金門遊覽的無辜台灣遊艇「初日號」,航線偏向中國而進入廈門市管轄範圍內,以避開危險的淺灘(這是一種常見的作法),中國海警局認為機不可失,強制登船臨檢卅分鐘,檢查每位乘客的旅行證件。他們的證件都符合規定,一切正常。然而,中國海警企圖藉此表明,在廈門灣的非台灣管轄水域是誰說了算。

如果北京想把這些意外事故升級為危機,台北不會不知道。而且美國也會知道。美國國務院隨即做出反應—實際上是隔天。發言人米勒(Matthew Miller)不經意地援引了台灣海峽的「現狀」,這是對中國的外交暗語,意思是「雖然我們不會對此大驚小怪,但我們正在關注」。北京並未對米勒先生的聲明感到不安。正好相反。北京對台北的反應更為敏感。

在上一世紀中葉,美國總統對中華民國總統施加幾乎無法抗拒的壓力,要求他放棄金門和其他外島,並將台灣的軍事力量集中於保衛台灣和澎湖群島的近戰防禦(close-defense)。

三年前,我曾在本專欄發表過題為《外島與台灣的未來》(二○二一年六月十三日)的文章。我提出的看法是,中國容許其施工船舶和海軍艦艇,破壞台灣管轄離岸島嶼的環境、從事走私和踐踏漁業執法權,是在「測試底線」。

只要容許中華人民共和國在台灣離岸水域鼓動目無法紀和環境掠奪的行徑,任何執掌台灣政權的當局,都將面臨重大的政治危機。如果這些外島在一九四九年後的現狀,被扭曲到無法執行環境、漁業和海關權力的程度,台北將別無選擇,只能撤出這些島嶼,讓給中國管轄。此舉將有助於鞏固台灣的國際合法性—這是一九五一年《對日和平條約》遺留下來的議題—做為一個未定的司法管轄區,其主權將由《聯合國憲章》第一條的「人民自決」條款決定。對於北京來說,這是一個絕對必須避免的結局。

台「現狀」若變化 自決議題會上桌

如果台灣的「現狀」發生重大變化,無論是由於中國採取軍事行動,還是中國無視台灣長期以來有效管轄離岸島嶼的權威,台灣的自決議題都會立即出現。七十年來,國際社會默許中國所謂「一個中國原則」的讕言,是因為中國「維護台灣海峽的和平與穩定」。一旦中國動用武力(「包括使用經濟抵制及禁運手段在內」)對付台灣,這種容忍也將不復存在。

《台灣關係法》明確規定,美國的政策並未將金門、馬祖和其他離岸島嶼(但未必包括東沙島和太平島等南中國海的礁岩)視為台灣領土範圍,但將其納入「現狀」的概念之中。

在一九五○和六○年代,華府會非常樂見台灣棄守這些離岸小島。然而,毛澤東主席將當時美國國務卿杜勒斯(John Foster Dulles)的政策,視為「企圖以金門和馬祖交換台灣和澎湖」。到了一九七○年代,中國的矛頭轉向美國總統。正如中國國務院總理周恩來在一九七二年二月廿四日對美國總統尼克森所說的:「杜勒斯國務卿要蔣介石放棄金門和馬祖,以便完全切斷台灣和大陸的關係,兩岸劃清界線。」周總理敦促尼克森,「在你任內貫徹這些『一個中國』原則」。可是,尼克森從來沒有完全「貫徹這些原則」,後來的美國總統也沒有。事實上,美國對這些台灣外離島的政策始終一致。如果中國片面改變這些外島的「現狀」,美國的政策將默許台灣在台海採取相應的片面改變。

中可能避開外島 將危機侷限他處

在最極端的情況下,台灣退出這些外島,在未經金門和馬祖居民同意的情況下,將他們交給中國共產黨統治,將成為一場悲劇。可是,在沒有管轄權的情況下仍假裝擁有管轄權,卻是一場更大的悲劇—這是將整個台灣置於中國的從屬地位。台灣選民是否能夠容忍兩者中的任何一種,即脫離無法治理的金門、馬祖和其他外島,還是承認整個台灣和澎湖都從屬於中國,將是一個難題。

中國打的算盤是盡量將這個難題拖到不能拖為止。至少在目前,上個月發生在金門的小型危機已經平息。而且在可預見的未來,中國很可能會避開這些外島,並將其「預謀的」台海戰略危機侷限在其他地區。

(作者譚慎格為美國退休外交官,曾分別在臺北和北京任職,現任美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。)自由時報0309

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