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美國對台政策辯論(何瑞恩)

Ryan Hass

美國大力支持維護台灣人民的安全,最近獲得確認。在美國國會四月份通過、並由總統拜登簽署的四項對外援助法案中,為台灣提供額外支持的法案獲得最多同意票。聯邦眾議院有三八五名議員投票支持向台灣提供外國軍事融資(FMF),只有卅四人反對。相較於支持烏克蘭、以色列,或禁止中國短影音平台TikTok,台灣獲得更多國會議員支持。幾乎沒有人懷疑,美國應該進一步支持台灣。人們理解並廣泛接受此舉符合美國的戰略利益。

簡以榮:擴大抗中硬嚇阻投資

儘管有許多美國專家學者愈來愈擔心,台灣海峽可能在未來四年內爆發衝突,但在美國的總統選戰中,挺台議題也幾乎沒有掀起任何波瀾。相反地,除了移民、通貨膨脹、墮胎、犯罪、烏克蘭和以色列等議題,一般民眾的注意力始終集中在前總統川普的官司問題上。

不過,在總統選舉的聚光燈之外,美國正在醞釀一場關於如何給予台灣最有力支持的政策辯論。這場辯論主要發生在美國的政策社群,以及國會的特定圈子裡。

為了將這些彼此對立的觀點帶入對話,我任職的布魯金斯研究所(Brookings Institution)最近舉辦一場辯論會,討論美國是否應該改變對台政策。這場辯論會在明尼蘇達大學,以書面和面對面的形式進行。做為參與辯論的一方,曾擔任白宮國家安全會議中國、台灣和蒙古事務主任、二○一八年至二一年任白宮亞洲事務副資深主任的簡以榮(Ivan Kanapathy)主張,「為了維護和平,華盛頓必須擴大對於硬嚇阻(hard deterrence)的投資。」他主張,美國和台灣相對於中國的軍事優勢,數十年來一直是維護台灣海峽和平的主要屏障。

從這個角度來看,中國近年來軍事能力大幅成長,讓人懷疑美國和台灣是否能夠在兩岸衝突中獲勝。簡以榮警告說,軍事較量結果的不確定性,會引發不穩定。勝敗愈不確定,中國就愈想測試台灣的防禦能力。按照這個邏輯,解決之道是重新建立美台在軍事能力上的優勢,中國就會意識到自己仍然居於劣勢,不敢貿然動用武力將自己的意志強加給台灣人民。

歐漢倫:明確說侵台毀美中關係

布魯金斯研究所軍事專家歐漢倫(Michael O’Hanlon)則認為,事情沒有這麼簡單。歐漢倫分享他對台灣海峽衝突場景建立模型後的發現。他說,一旦爆發衝突,任何一方都無法確定誰會獲勝。對於各種封鎖的想定也是如此。

歐漢倫認為,對北京而言,任何對台灣發動兩棲入侵的嘗試,都是一場危險的豪賭。即使英吉利海峽的寬度只有台灣海峽的三分之一,當時也還沒有發明精準彈藥和感測器技術,第二次世界大戰時的盟軍在登陸諾曼地行動中,也只是慘勝而已。

歐漢倫對台灣海峽爆發衝突的風險,一點也不樂觀。然而,他不同意透過對相對軍事能力的數學計算,即可實現嚇阻的觀點。除了加強軍事能力,歐漢倫還主張,華盛頓應該「毫不含糊地向北京表明,如果它對台灣發動全面攻擊是為了脅迫台灣投降和統一,美中關係將從此改觀。」他表示,中國「不應該幻想,數十年來與美國建立的豐富、廣泛、互利的關係,能夠在這種情況下維繫下去。」

但若雲:協助台灣深化國際連結

亞洲社會政策研究所(ASPI)執行主任但若雲(Rorry Daniels)警告,不應該以軍事手段將台灣議題降格為軍事問題。她指出,這種作法可能會「製造出一種邁向衝突的路徑依賴(path dependence)」。但若雲認為,衝突並非即將到來,也不是無可避免,美國在兩岸議題上的一貫立場,已經促成台灣海峽出現一個穩定的現狀—「不統、不獨、不武」—同時保障了台灣在政治、社會和經濟層面的高度自主空間。

但若雲主張,美國應該在解決台灣主權議題上保持中立。她警告說,華盛頓愈是傾向於台灣獨立,中國對台灣的武力威脅就會愈大。但若雲認為,華盛頓支持台灣安全的一種更有效的方式,是協助台灣深化和加強與國際社會其他成員的連結。這將提高中國破壞和平的成本和風險。但若雲相信,這種作法最終將有利於美國維護台海和平穩定的目標,同時也符合台灣人民追求尊嚴、持久現狀和政治自主的願望。

漢森:積極與北京接觸 降低誤判

前外務軍官、現任明尼蘇達大學杜魯斯分校(University of Minnesota Duluth)駐校外交官漢森(Thomas Hanson)則發現,中國在國內面臨的挑戰愈來愈多,已經快要招架不住。此外,美中關係也承受極大壓力。在這種情況下,漢森認為,美國最謹慎的作法是積極與中國進行外交接觸,以降低誤判的空間,避免在台灣海峽擦槍走火引爆戰爭。

看完這場辯論後,我發現,美國重建對中國的軍事優勢的想法雖然誘人,但不切實際。美國沒有財政空間來大幅擴張軍事開支。美國也不打算放棄其全球存在,降格為亞洲的區域強權。美國二○二四年總統候選人和政黨,都不支持這種作法。

這意味著需要一種更全面性的作法來維護和平,並且影響中國的選擇。如何制定正確的戰略,需要華盛頓和台北之間進行頻繁、密切的協調,以及彼此強化的努力。這並不容易,但肯定勝過其他選擇。

(作者何瑞恩為美國智庫布魯金斯研究所資深研究員、中國中心主任、辜振甫暨辜嚴倬雲台灣研究講座)自由時報0511

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