Sunday, February 25, 2024
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你們想不想要改變立法院?(松田康博)

立法院騷亂不安。因為一月十三日的選舉,立法委員選舉結果呈現民進黨、國民黨和民眾黨三黨不過半的局面。立法院正副院長將由誰擔任,掌握關鍵少數的民眾黨將扮演何種角色,相關的討論和攻防正在進行中。

比較一下日本的制度,日本國會議長雖然擁有極大的職權,但比起自身的判斷,更重視依慣例來行使權限,是一種實際上的榮譽職,國會正副議長的選舉也極為平順。將國會視為最高國家權力機關的日本,眾、參兩院議長的地位崇隆,薪資遠高於首相和最高法院院長,在國會外交上也相當於「國家的門面」。

超黨派共識的重要性

雖然台灣與日本的制度不同,但是希望提供給台灣讀者參考的是,由第一大黨和第二大黨搭檔擔任正副議長的超黨派共識,以及選定候選人時的「資深制度」。

日本的眾、參兩院均有從第一大黨選出議長、從第二大黨選出副議長的慣例,也就是分別對第一大黨和第二大黨提出的人選投下贊成票,選出正副議長。換句話說,由於第一大黨和第二大黨搭檔擔任正副議長是超黨派的共識,因此通常不會發生攻防或跑票。

因為國會是朝野政黨共同制定法律和預算等的地方,議事的進行必須由朝野合作推動。在日本,即使執政黨在選舉中取得壓倒性勝利,也不會連國會副議長都由第一大黨的議員出任。

從歷史上看,或許是因為戒嚴時期,五院正副院長及其以下職位,全都取決於國民黨,因此在台灣,連國會正副議長也淪為權力鬥爭的戰利品。

重構資深制度

日本國會的議長、副議長是資深國會議員的「登頂職位」,條件可能包括當了卅年以上的國會議員,再加上人品和黨派色彩較弱等等,最後才成為候選人。此外,議長卸任後避免進一步進取首相寶座,也成為一種慣例。

台灣民主化已大約有卅年時間。在選出增額立委的過渡期雖有資深制度,但沒有經過台灣選舉洗禮的老立委缺乏權威,受到年輕黨外立委的重重圍攻。

王金平擔任院長時期,資深制度在實質上已發揮功能。不過,之後的兩次選舉,蘇嘉全擔任兩屆立委就當上院長,蔡其昌擔任兩屆立委就當上副院長,而擁有豐富行政歷練的游錫堃,則在沒有擔任過立委的情況下就當上院長。二○一六年立法院改革後,隨著議事運作透明度的提高,正副院長進一步轉變為功能性、象徵性職位。台灣立法院長掌握大權的時代已經結束,各黨黨鞭擁有更大的權力。

儘管如此,選後受到關注的立院正副龍頭可能人選,依然連首次當選的新科立委都被提出討論,不免令人覺得,立法機構的議程管理工作遭到藐視了。

成熟民主,凝聚共識

實際上,日本也是花了很長的時間,才建立這種慣例。二次世界大戰後,也曾有權力慾望強烈的議員,渴望擔任議長或副議長。然而,日本為建立國會的權威,朝野政黨經過幾十年的合作,才形成上述慣例。進入民主成熟期的台灣,或許該是提高立法院權威的時候了。

去年美國聯邦眾議院議長凱文.麥卡錫(Kevin McCarthy)遭到罷免,繼任者的選任陷入混亂仍記憶猶新。這是因為眾議院共和黨分裂所致,然而,美國有贏家通吃的制度,國會並未設置副議長。台灣立法院既然有副院長的職位,是否應由第二大黨的立委來擔任,否則根本無需設置副院長的職位。

國會議長、副議長是朝野合作治理國家的職位,是國家的門面,不應該成為權力鬥爭的戰利品。即使這次無法及時完成,二月一日後也可透過朝野協商,在下次正副立法院長選舉中形成超黨派共識。若能提前決定規則,應可減少無謂的耗損。

以上或許為書生之見,但若能供讀者參考,將不勝感激。

(作者松田康博為日本東京大學東洋文化研究所教授)自由時報0127

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